Legales: Recientes modificaciones al régimen de transporte ferroviario

En el último mes se han producido importantes cambios en el marco normativo del transporte en general y específicamente del transporte ferroviario. Estos cambios se han dado en lo que respecta a los organismos de control, así como a los operadores.

El 8 de julio de 2025 se publicó en el Boletín Oficial el decreto 461/2025, dictado en “ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 3°, incisos a) y b) de la Ley N° 27.742 y por el artículo 99, inciso 1 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL”, según resulta de sus considerandos.

De este modo, estamos frente a un decreto delegado dictado en uso de las facultades de reestructuración de la Administración Pública Nacional (“APN”) que habilita la ley 27.742, con el fin de mejorar el funcionamiento del Estado, reducir el sobredimensionamiento de la estructura estatal y asegurar el control interno de la APN. Cabe también resaltar que el plazo de la delegación, por la ley 27.742, vencía ese mismo 8 de julio.

El decreto 461/2025 establece una serie de disposiciones significativas para la reorganización de entidades estatales y la reasignación de competencias en el ámbito del transporte.

Los aspectos más destacables son, por un lado, la disolución de la Comisión Nacional del Tránsito y la Seguridad Vial (“CNTSV”), la Agencia Nacional de Seguridad Vial (“ASV”) y la Dirección Nacional de Vialidad (“DNV”), todas ellas bajo la órbita de la Secretaría de Transporte (“ST”) del Ministerio de Economía (“Mecon”).

Por otro lado, merece destacarse la reorganización y cambio de denominación de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (“CNRT”), a partir de ahora: Agencia de Control de Concesiones y Servicios Públicos de Transporte (“ACC”).

El decreto faculta a la AAC a:

Fiscalizar contratos de concesión, operación y permisos de explotación de servicios de transporte automotor urbano, suburbano y ferroviario (pasajeros y cargas), realizando inspecciones y solicitando información.

Fiscalizar contratos de concesión vial, controlando su ejecución en coordinación con el organismo licitatorio para asegurar la separación de funciones.

Fiscalizar y controlar servicios públicos de transporte terrestre de jurisdicción nacional.

Fiscalizar la adopción de medidas de seguridad en servicios ferroviarios.

Aplicar sanciones previstas en la normativa y contratos por incumplimientos.

Promover acciones civiles o penales ante tribunales.

Asistir a la ST.

Velar por la protección de los derechos de los usuarios de servicios de transporte público, gestionando quejas y reclamos.

Conducir investigaciones técnicas e impulsar mejoras en calidad, eficiencia y seguridad operacional.

Percibir y fiscalizar el cobro de tasas, derechos y aranceles por control o fiscalización.

Propiciar la suspensión y caducidad de permisos y licencias.

Intervenir en la investigación de accidentes ferroviarios significativos y sucesos en cruces a nivel.

Requerir auxilio de la fuerza pública.

Resolver conflictos por acceso abierto en concesiones ferroviarias.

Fiscalizar la ejecución de programas de mantenimiento de infraestructura ferroviaria y material rodante.

Además, el decreto en análisis reasigna las competencias de los organismos disueltos, crea un Consejo Vial Federal y reorganiza la Junta de Seguridad en el Transporte (“JST”), que pasa a denominarse Agencia de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación[1].

Asimismo, el decreto deroga distintos artículos y tres normas de forma completa relacionadas con la organización y funciones de la ASV[2].

Por último, en lo que hace a la descripción del decreto, resulta importante destacar el artículo 36 del mismo el cual determina que “Hasta tanto se dicten los actos administrativos que aprueben las estructuras organizativas correspondientes” dentro de las nuevas autoridades administrativas, “y se operativice la reasignación de las competencias de las actuales”, las autoridades disueltas “mantendrán transitoriamente vigentes las funciones preexistentes”[3].

Se advierte entonces que el decreto introduce cambios de estructura y competencias de gran relevancia, pero que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 36, carecerían de eficacia inmediata.

Por ejemplo, la CNRT fue creada por el decreto 660/96 y sus facultades fueron otorgadas por el decreto 1388/96[4], ninguna de estas normas fue derogada por el nuevo decreto. Si se suma lo que establece el artículo 36, queda claro que la operatividad de los cambios queda pendiente de una actuación posterior, que no tiene plazo.

Esta transición se explica por el término que se otorgó mediante la ley 27.742 para realizar las modificaciones de estructura. Así, podría interpretarse que la finalidad del decreto 461/2025 fue hacer uso de esas facultades, aunque todavía no se contara con la posibilidad práctica de instrumentar los cambios.

Por otra parte, resulta importante señalar algunas de las facultades que tendría el nuevo órgano de control (la ACC) de las cuales carecía antes la CNRT. Entre ellas, el control de las concesiones viales (antes propio de la DNV), la intervención en el análisis de accidentes ferroviarios (antes de la JST) y la facultad de “[r]esolver los conflictos que se susciten por la implementación de la modalidad de acceso abierto, en el marco de las concesiones ferroviarias”.

Esta última competencia, si bien no estaba contemplada de esta forma en las normas legales (leyes 26.352 y 27.132), no puede soslayarse que el art. 15 de la ley 26.352 ordena que se encomiende a la CNRT la función de resolver los conflictos entre la Administración de Infraestructura Ferroviaria (“ADIF”) y la Sociedad Operadora Ferroviaria (“SOF”) y las empresas concesionarias de transporte ferroviario.

También debe destacarse que, más allá de los intentos realizados, sobre todo por parte de la empresa Belgrano Cargas y Logística (hoy sujeta a privatización), todavía no se ha implementado el acceso abierto en materia ferroviaria[5] (tema que, además, se analizará posteriormente).

Desde otra perspectiva, cabe destacar que el dictado de una norma con nuevas facultades para un organismo de control del transporte ferroviario podría haber sido utilizado para incorporar la prerrogativa de ese organismo de suspender la prestación por temas de seguridad, como tenía la CNRT antes de la reforma instrumentada por el decreto 1661/15[6].

Este aspecto de seguridad resulta importante porque permite actuar de forma efectiva suspendiendo la prestación cuando no existen las condiciones de seguridad óptimas. El nuevo régimen otorga facultades que previamente eran de la JST, pero omite brindarle al nuevo organismo de seguridad herramientas de inmediatez para actuar frente a situaciones de inseguridad operativa.

Siguiendo con ese criterio, esta omisión en lo que respecta a la posibilidad de suspender efectivamente la prestación se complementa con el inciso c) del art. 5 del nuevo decreto, el cual faculta a la ACC a: “c. Fiscalizar y controlar los servicios públicos de transporte terrestre de jurisdicción nacional y sus permisos de explotación, asegurando condiciones técnicas y de prestación adecuadas, con el fin de garantizar la continuidad del servicio y la seguridad de las personas transportadas.” (el subrayado me pertenece)

Y es que aquí existe un tema a considerar, no puede decirse que haya una contradicción entre la necesidad de garantizar la continuidad del servicio y la seguridad en la operación, pero podría haberse destacado más la seguridad operativa.

Cabe también destacar que las nuevas competencias de control parecieran limitarse mayormente a controlar las obligaciones contractuales y no en general, como lo hacían las normas anteriores, respecto de las leyes en la materia y normativa en general[7].

Pues bien, este cambio respecto de la regulación del control se vió complementado por el dictado de otras normas directamente relacionadas con los servicios de transporte ferroviario.

La primera es el decreto 478/2025[8], mediante el cual se delegó[9] en la ST la facultad prevista en el artículo 3 de la ley 27.132 “a efectos de llevar adelante la adecuación de los Contratos de Concesión vigentes”. La norma también estableció que la adecuación debía incluir la extensión del plazo de la concesión por no más de 10 años, un régimen de inversiones, la previsión de reembolsos por mantenimiento en la red, las pautas de realización de obras por terceros, la asignación de material rodante y la administración de la Administradora de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) de la zona de acceso a puertos.

Respecto de esta delegación, cabe destacar que el artículo 3 de la ley 27.132 faculta a renegociar los contratos de concesión de los siguientes ferrocarriles:

Nuevo Central Argentino SA (cargas),
Ferroexpreso Pampeano SA (cargas),
Ferrosur Roca SA (cargas),
Metrovías SA (pasajeros) y
Ferrovías SAC (pasajeros).

El nuevo decreto debe leerse en vinculación con la resolución del Mecon N° 822/25 (B.O. 24/06/2025) la cual extendió por 30 días el plazo de la concesión de una de las empresas cargueras a los efectos de que ésta presentara una propuesta a partir de la cual la ST debía elaborar un informe integral.

En virtud de esa resolución el 22 de julio de 2025 se publicó en el Boletín Oficial la resolución 39/25 de la ST mediante la cual, como primer punto, se dejó sin efecto la resolución 211/21 del entonces Ministerio de Transporte[10].

Como segundo aspecto, se estableció la continuidad de uno de los concesionarios de carga (conforme los términos de su contrato de concesión), se aprobó un “Proyecto de acta Acuerdo de Adecuación Contractual” y se invitó a las otras empresas ferroviarias de cargas a realizar propuestas de adecuación contractual, también en los términos del artículo 3 de la ley 27.132.

Respecto del proyecto de acta mencionado, cabe resaltar que se extiende el contrato de concesión hasta el 21 de diciembre de 2032. Asimismo, pueden mencionarse también los siguientes aspectos:

El concesionario debe garantizar la circulación en determinados sectores, asumiendo exclusivamente la inversión.
Además, debe autorizar la circulación de trenes de carga de terceros operadores en la \”Red Concesionada Habilitada\”.

El concesionario también debe presentar un “Plan de Implementación” del acceso abierto en 60 días a la ST.

El acta divide la red en dos sectores, uno es el “habilitado”[11] y otro “pendiente de habilitación” (sujeta a la realización de diferentes inversiones).

Estas inversiones de la red “pendiente de habilitación” no están a cargo del concesionario. Sin embargo, éste puede hacerlas mediante el sistema RIGI.

La implementación del acceso abierto debe ser conjunta en todo el Sistema Ferroviario de Cargas para garantizar igualdad.

En el acta se detallan las condiciones que debe cumplir los terceros operadores para acceder a la red:

– Deben estar inscriptos en el “Registro Nacional de Operadores Ferroviarios”,

– tener contratos firmes de transporte,

– tener solvencia económico-financiera y seguros que cubran responsabilidad civil e infraestructura del concesionario, manteniendo indemne al concesionario y al Estado Nacional.

– deben presentar un plan anual de circulación,

– contar con material rodante y personal de conducción habilitado y experimentado, y

– tener recursos para asistencia técnica y atención urgente de sucesos.

– además, deben contar con lugares de estacionamiento para sus formaciones.

Los terceros operadores deben acordar con el concesionario un “Convenio de Circulación”.

La contratación de capacidad de vía es por períodos anuales, anticipada y no reintegrable.

Los precios son pactados libremente, reflejando gastos de operación y mantenimiento, capital y el costo de oportunidad, sin ser discriminatorios ni inferiores a otros sectores de la red nacional con la misma clase de vías.

Las tarifas de los terceros operadores a sus clientes son libres, pero no pueden ser discriminatorias, distorsivas ni predatorias, y deben ser acordes a las condiciones del mercado, no inferiores a las de servicios idénticos en otras redes ni a la tarifa media bimestral del concesionario en tramos similares.

El incumplimiento de estas previsiones por los terceros operadores faculta al concesionario a suspender y/o cancelar el “Convenio de Circulación”.

En caso de lucro cesante imputable a un tercero operador, este es responsable ante el concesionario y otros operadores afectados.

El concesionario puede presentar un proyecto de inversión para adherirse al RIGI, pudiendo computar inversiones no ejecutadas de acuerdos anteriores si cumplen los requisitos.

El concesionario y la ST se comprometen a resolver reclamos pendientes a través de un “Panel Técnico” para procurar una conciliación.

Estos aspectos, detallados en el acta, innovan de forma radical en el transporte ferroviario.

Por un lado, porque, si bien no hay una implementación inmediata del acceso libre, es un nuevo intento de hacer efectivo un sistema que está pendiente hace más de 10 años.

Este nuevo régimen cuenta con peculiaridades, como son los distintos requisitos a quienes quieran operar, así como la posibilidad de que un privado sea el encargado de administrar la red y los permisos y la escasa intervención que se le otorga a la ADIF[12].

También debe destacarse la posibilidad de realizar inversiones bajo el sistema RIGI, la extensión del plazo de la concesión y la posibilidad de la implementación de los “Paneles Técnicos” para resolver controversias.

Puede mencionarse, además, que la resolución 39/25 instruye a la Subsecretaría de Transporte Ferroviario a que se invite a las demás empresas ferroviarias de carga a realizar propuestas de adecuación contractual, nominándolas.

Sin embargo, no puede soslayarse que el artículo 3 de la ley 27.132, así como el nuevo texto del artículo 2 del decreto 1027/18, también incluyen a los concesionarios ferroviarios de pasajeros en el ámbito de renegociación contractual.

Este aspecto, la falta de inclusión de los concesionarios de pasajeros en la norma, así como la falta de implementación inmediata del sistema de acceso libre, le quitan eficacia a la resolución 39/25.

Las recientes reformas en el régimen del transporte ferroviario, introducidas principalmente a través del decreto 461/2025 y normas complementarias, configuran un proceso de reorganización institucional y contractual de gran alcance, pero aún carente de plena eficacia operativa.

Para seguir leyendo haga click aquí

Fuente: Abogados