Recuperar para Chile las rentas de los recursos naturales: La olvidada regla de Hartwick
Los autores argumentan que quienes diseñan las políticas públicas en Chile han olvidado la sencilla “regla de Hartwick”: las rentas de los recursos naturales no renovables deben ser invertidas en otros activos productivos y/o sociales “para no condicionar la productividad futura de su economía”.
Chile, en cambio, “regala” a las mineras privadas la mayor parte de las rentas que genera el cobre, explican. Usan el caso boliviano para mostrar que royalties más altos son posibles sin que los inversionistas se escapen. Del impuesto específico a la minería de 5% sobre las utilidades, proponen pasar a un tributo del 20% al valor bruto de las exportaciones de materias primas: minerales, forestales y pesqueras, entre otras.
Hace 121 años el presidente José Manuel Balmaceda declaraba ante el Congreso Nacional: “No debemos consentir que esta vasta y rica región sea convertida en una simple factoría extranjera”. La frase fue impresa en el billete de 500 escudos de los años setenta.
“Nuestro cobre ahora estás en casa y la patria te recibe emocionada con vino y con guitarras” entonaba la canción “Nuestro Cobre” de Eduardo Yánez, en el año 1972.
El 11 de julio se conmemoró el Día de la Dignidad Nacional, que recuerda la Nacionalización del Cobre, aprobada por unanimidad en el Congreso Pleno hace 49 años.
¿Qué ha pasado en las últimas dos décadas?
Un hito importante para responder a esa pregunta ocurre en 2005, cuando Chile inició una nueva política hacia sus recursos naturales, estableciendo un impuesto específico a la minería de un 5% sobre las utilidades. Para evaluar esa política vamos a compararla con la que inició Bolivia ese mismo año y que consistió en un impuesto directo a los Hidrocarburos, de un 32% sobre el valor bruto de las exportaciones.
Los recursos obtenidos de los royalties le otorgaron a Bolivia la capacidad financiera para aumentar su inversión en programas y políticas en favor del capital humano (considerado el principal motor del desarrollo económico), en mucho mayor medida que a Chile.
La política chilena ha permitido al país captar, en el periodo 2005-2017, rentas del cobre equivalentes a un 3,7% del PIB, incluyendo la contribución de Codelco. Por su parte Bolivia ha captado un 9,2% del PIB gracias a impuestos a sus hidrocarburos y minería, también incluyendo la contribución de la empresa estatal de hidrocarburos (CEPAL, 2020) (Gráfico 1).
En este periodo, la recaudación fiscal total media de Chile llegó a un 21,9% del PIB y Bolivia obtuvo más del 31,6% del PIB (Cepal, 2020) (Gráfico 1).
La desigualdad también evolucionó de manera muy diferente en ambos países[1]: usando la participación del 10% más rico en el ingreso nacional como indicador inverso de desigualdad, tenemos que, en Chile, durante el periodo considerado, esta participación se redujo en 0,18% por año, en Bolivia cayó a una tasa de más de cinco veces, a razón de un promedio anual de 0.96% (Gráfico 1). La evolución del coeficiente GINI, otro indicador de desigualdad, también se redujo en ambos países, pero en Bolivia la caída ha sido más de dos veces mayor que en Chile.[2]
Bolivia no solo redujo la desigualdad mucho más rápido que Chile, sino que además fue capaz de tener una mayor tasa de crecimiento económico. La tasa media anual de crecimiento del PIB en Chile fue de 3,9%, mientras la de Bolivia fue de 4,8%. La “seriedad” de las políticas chilenas, con que los gobiernos se oponen a mayores niveles de impuesto a la minería aparentemente ha tenido un costo en el crecimiento de Chile y en su capacidad de reducir la desigualdad (Gráfico 1).
Estas diferencias en tan importantes indicadores de desarrollo (crecimiento económico y desigualdad) no son causadas solamente por las diferencias en las políticas de recursos naturales. Obviamente, que determinar causalidad desde las políticas a los indicadores de desarrollo es difícil en la medida que existen otras diferencias entre ambos países que aquí no estamos considerando. Sin embargo, lo que es claro es que los recursos obtenidos de los royalties le otorgaron a Bolivia la capacidad financiera para aumentar su inversión en programas y políticas en favor del capital humano (considerado el principal motor del desarrollo económico), en mucho mayor medida que a Chile. Tal como lo muestra el aumento de la participación del Estado en el PIB en Bolivia y no en Chile, el impuesto directo a los hidrocarburos permitió a nuestros vecinos generar un Estado más proactivo, acorde a su riqueza natural.
Gráfico 1.
Crecimiento económico, recaudación fiscal y participación del 10% más rico en el ingreso nacional (2005-2017)
Fuente. López y Sturla en base a Banco Mundial (2020) y CEPAL (2020).
LA REGLA DE HARTWICK
En economía existe una regla muy famosa, “la regla de Hartwick”, la cual en pocas palabras indica que las rentas de los recursos naturales no renovables (como el cobre y los hidrocarburos) deben ser invertidas en otros activos productivos y/o sociales. Es bastante evidente, que si el país está reduciendo su stock de capital natural debe entonces compensar aumentando su inversión en otras formas de capital, para no condicionar la productividad futura de su economía.
Estas rentas pueden jugar un rol importante en apoyar el crecimiento económico, en reducir las carencias sociales y la desigualdad en la medida que, siguiendo la regla de Hartwick, sean invertidas en activos productivos con enfoque social (capital humano, capital social), incluyendo reservas financieras (fondos soberanos) para enfrentar shocks negativos o crisis.
Pero, para que un país pueda seguir la regla de Hartwick, una condición sine qua non es que las rentas deben ser primero captadas y luego invertidas en beneficio del país, no simplemente dejadas en manos de unas pocas empresas extranjeras o nacionales.
Tal como lo demostramos en la sección siguiente, desgraciadamente Chile no cumplió con esa condición sine qua non.
La regla de Hartwick indica que las rentas de los recursos naturales no renovables deben ser invertidas en otros activos productivos y/o sociales. Es bastante evidente, que si el país está reduciendo su stock de capital natural debe entonces compensar aumentando su inversión en otras formas de capital, para no condicionar la productividad futura de su economía.
¿Qué ha ocurrido con las rentas de recursos naturales y la desigualdad?
Durante el periodo 2005-2017 la renta media anual de los recursos naturales en Chile ha llegado a un 15,7% del PIB, logrando el Estado captar de la minería, considerando regalías y las utilidades de CODELCO, una modesta cuarta parte de esa renta, equivalente a un 3,7% del PIB. Situación muy distinta para Bolivia, de una renta promedio anual de 10,9% del PIB, el Estado captó un 84% de ella, equivalente a un 9,2% del PIB (CEPAL, 2020 y Banco Mundial, 2020) (Gráfico 2).
Gráfico 2.
Rentas producidas por recursos naturales y captadas por el Estado
Fuente. López y Sturla en base a Banco Mundial (2020) y CEPAL (2020).
Lo anterior permite afirmar que las rentas de nuestro cobre han sido regaladas a las empresas privadas de la gran minería por un total de US$120.000 millones durante el periodo 2005-2014[3]. Esto equivale a más de la mitad del total de los fondos de pensiones (Sturla et al., 2018).
Esa pérdida de recursos puede explicar el peso que tiene la desigualdad en Chile, el país con la peor distribución ingresos y riqueza de la OCDE y de América Latina (López et al., 2016; Credit Suisse, 2019); y puede influir en que no hayamos reducido significativamente la participación del 10% más rico en el ingreso nacional, ni tampoco aumentar en forma sustantiva la recaudación fiscal.
¿Por qué tenemos que seguir promoviendo el endeudamiento como único medio para asegurar los ingresos de los hogares?
¿DIGNIDAD NACIONAL?
Ciertamente el 11 de julio es un día simbólico, pero no lo podemos celebrar. Usando el caso de Bolivia como comparación, vemos que no hemos sido capaces de captar las rentas de nuestra “viga maestra” para aumentar la recaudación fiscal y las inversiones en activos fundamentales (siguiendo a Hartwick).
El modesto impuesto específico de 5% no podrá permitirnos superar la desigualdad. El caso boliviano, es interesante porque muestra que una política de captación de una parte significativa de las rentas de los recursos naturales no es un pasaje al infierno económico como muchos economistas y políticos han dicho. La experiencia boliviana muestra que, aun considerando un periodo de más de 12 años, estas lúgubres predicciones no son más que otro capítulo de la proverbial campaña del terror que la derecha política y económica utiliza tan a menudo.
Nuestros colegas economistas ortodoxos han olvidado rotundamente la famosa regla de Hartwick -que se enseña en los primeros años de la carrera- haciéndose cómplices del cuantioso regalo que han hecho nuestros “representantes” a la gran minería privada del cobre. Así, se ha hecho realidad la sombría advertencia del presidente Balmaceda que inicia este artículo.
El 11 de julio es un día simbólico, pero no lo podemos celebrar. Usando el caso de Bolivia como comparación, vemos que no hemos sido capaces de captar las rentas de nuestra ‘viga maestra’ para aumentar la recaudación fiscal y las inversiones en activos fundamentales.
Proponemos un tributo del 20% al valor bruto de las exportaciones de materias primas: minerales, forestales y pesqueras, entre otras. Una regalía significativa que podría, según nuestras estimaciones, permitir aumentar en más de 2 puntos del PIB la recaudación fiscal, sin generar mayores distorsiones.
Lo anterior junto a un paquete de otras medidas, incluyendo: minimizar la elusión y evasión tributaria, restituir el impuesto a las ganancias de capital, desintegrar el sistema de impuesto a la renta y aplicar un impuesto patrimonial (López y Sturla, 2020), permitirían aumentar los tributos en al menos 8 puntos del PIB. Esto aumenta la recaudación fiscal a 29 puntos del PIB (aún muy por debajo de los países desarrollados[4]), terminando en buena parte con la impotencia del Estado. Esto le permitiría aumentar masivamente la inversión en bienes públicos y sociales, reducir la desigualdad, mejorar la productividad y, de una vez por todas, avanzar hacia un desarrollo próspero que dignifique a nuestra sociedad.
Tabla 1.
Distribución y beneficiarios del impuesto directo a los hidrocarburos en Bolivia
Del total recaudado por Bolivia a través del impuesto directo a los hidrocarburos, un alto porcentaje va de forma directa a: gobiernos departamentales, gobiernos municipales, pueblos indígenas, fondos compensatorios, etc. Fuente: Fundación Jubileo (2019)
[1] Del total recaudado por el impuesto directo a los hidrocarburos, un alto porcentaje va de forma directa a: gobiernos departamentales, gobiernos municipales, pueblos indígenas, fondos compensatorios, etc. Ver detalle en Tabla 1 al final de esta columna.
[2] Al inicio del periodo analizado Chile presentaba un índice de GINI de 0,51 llegando a un valor en torno a 0,46 al año 2017. Bolivia, por su parte, logró reducir el indicador de 0,55 a 0,43 en el mismo periodo. (Banco Mundial, 2020).
[3] La Fundación Sol, en base a Sturla et al. (2018), datos del SII y del Consejo Minero, ha actualizado este monto para el periodo 2005-2019, obteniendo una cifra de US$150.000 millones.
[4] Los países desarrollados promediaban como recaudación fiscal más del 34% del PIB cuando tenían el nivel de PIB per cápita que tiene Chile hoy (OCDE, 2020).
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Fuente: Ciper Chile.
